随着全球新一轮科技革命和产业变革加速演进，人工智能、无人智能与空天地一体化交通体系深度融合，促使低空经济成为培育新质生产力、推动高质量发展的新引擎。“十五五”时期，这一战略性新兴产业在国家政策大力支持和技术创新的强力推动之下，迎来了前所未有的发展机遇，有望成为我国经济增长的新亮点。低空经济的崛起，既是技术进步的必然结果，更是经济社会高质量发展和培育新质生产力新动能的内在需求。从无人机技术的持续创新，到低空空域管理改革的稳步推进，再到相关应用场景的持续拓展，低空经济呈现出强劲发展势头和广阔发展前景。然而，在低空经济快速发展的过程中，如何在场景应用、技术创新与产业升级之间构建高效的融合机制，成为“十五五”期间推动低空经济高质量、高效益和安全可持续发展，加快培育新质生产力的重要议题。
一、低空经济概述
（一）低空经济的内涵与特征
低空经济是在低空空域内（通常为1000米以下，根据实际需要可延伸至不超过3000米），以民用有人驾驶和无人驾驶航空器为主体，以载人、载货及其他作业等多场景低空飞行活动为牵引，依赖信息化、数字化管理技术赋能，能辐射带动农业、工业、服务业等相关领域融合发展的具有“多领域、跨行业、全链条”等特征的综合经济形态。其核心特征在于通过低空飞行活动的拓展，实现多领域、跨行业、跨场景的协同发展，形成一个完善的经济生态系统。低空经济是创新引领发展新质生产力的典型代表，其关键是以科技创新推动产业创新，以通信、导航、控制、感知和避障等前沿技术和智能无人装备的产品化场景化大规模应用而催生的新产业新模式新动能。发展低空经济在促进经济社会高质量发展、加强社会保障、服务国防战略需求、提升人民美好生活质量等方面的作用日益显著。
（二）国内外低空经济发展形势
近年来，低空经济作为新质生产力的典型代表，受到国内外的广泛关注，迎来了前所未有的发展机遇。主要发达经济体基于通用航天时代构筑的先发优势，在低空经济领域已经形成了较为完整的产业链和成熟的商业模式，其创新能力和竞争力显著提升。美国联邦航空管理局（FAA）通过制定和实施一系列法规和标准，为低空经济的安全、有序发展提供了有力保障。日本通过政府规划、企业参与和技术创新推动低空经济发展，制定了先进空中交通（AAM）发展路线图，明确了2025年和2030年的发展目标。欧盟通过“地平线2020（2014-2020年）”和“地平线欧洲（2021-2027年）”两期计划，孵化出了多个城市空中交通相关的项目和企业。
在我国经济发展的宏大版图中，低空经济这一新兴领域正逐渐崭露头角。当前，我国低空经济已从“试点探索”迈入“关键推进”阶段，但距离“全域协同”的成熟阶段仍有一定距离。中国民航局数据显示，2023年我国低空经济规模突破5000亿元，无人机运营单位总数超过2万家，但区域发展差异显著，核心技术与空域管理仍存短板。2025年全国两会《政府工作报告》明确提出推动商业航天、低空经济等新兴产业安全健康发展，《民用航空法》修订草案也着重保障低空经济空域需求，从国家战略层面为低空经济发展开辟了广阔空间。各省市纷纷响应，制定并出台了一系列相关政策，积极推动低空经济落地。然而，不同地区政策的侧重点和实施力度存在明显差异，且空域管理复杂、基础设施落后、产业生态不完善等问题仍然存在。
（三）我国低空经济战略布局与政策趋势
从政策布局来看，我国对低空经济的重视程度不断提升。2021年2月，中共中央、国务院印发《国家综合立体交通网规划纲要》，首次将“低空经济”概念写入国家规划，明确提出发展交通运输平台经济、枢纽经济、通道经济、低空经济。此后，低空经济在国家政策层面的地位不断提升。2023年12月，中央经济工作会议上将其定位为战略性新兴产业。2024年1月1日，《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》正式施行，标志着我国无人机产业进入“有法可依”的规范化发展新阶段。2024年3月，工业和信息化部、科学技术部、财政部、中国民用航空局四部委联合印发《通用航空装备创新应用实施方案（2024-2030）》，提出2027年和2030年两个阶段的主要目标，从增强产业技术创新能力、提升产业链供应链竞争力、深化重点领域示范应用、推动基础支撑体系建设、构建高效融合产业生态等五大领域提出了20项具体任务，为低空经济未来发展提供了明确指引。2024年全国两会，低空经济首次被写入《政府工作报告》，在党的二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》中，明确发展通用航空和低空经济。2024年12月，国家发展改革委设立低空经济司，统筹规划低空经济的发展。2025年全国两会上，《政府工作报告》再次强调推动低空经济等新兴产业安全健康发展。在地方层面，截至2025年1月，全国约30个省份已经将低空经济纳入省政府工作报告，并出台了一系列支持政策。
二、低空经济的发展基础与现状
当前，低空经济呈现全方位、多维度的发展态势，展现出强劲的增长潜力和广阔的应用前景。全球市场规模快速扩张，技术创新持续推进，无人机和电动垂直起降飞行器（eVTOL）等关键技术不断突破，应用场景不断拓展，涵盖物流配送、农业监测、城市空中交通等多个领域。低空经济的产业链长、辐射面广，涵盖基础设施、航空器制造、运营服务等多个环节，并在国民经济细分的90多个领域内广泛应用。在此背景下，全球多地纷纷加速出台促进低空经济的相关规划，形成了低空经济创新发展的“锦标赛”。以下从市场规模、技术创新、产业链以及国内外探索四个方面，概述低空经济的发展基础与现状。
（一）市场规模快速增长，潜力巨大
低空经济作为新质生产力发展的典型代表，正成为推动高质量发展的关键力量。中国低空经济呈现强劲增长势头，中国民用航空局的数据显示，预计到2025年，中国低空经济市场规模将达到1.5万亿元，到2035年将达到3.5万亿元，10年复合增长率为8.8%。麦肯锡研究院结合中国超大城市立体交通需求和消费升级潜力，预计中国低空经济市场规模将达到7万亿元～8.5万亿元，占全球市场的35%~40%。
全球范围内，低空经济同样呈现高速扩张态势。据麦肯锡预测，到2030年全球低空经济市场规模将达1.5万亿美元，2035年增至3万亿美元，年均增速超过20%。然而，美国受限于空域管理分散和传统航空业利益纠葛，年增速预计仅维持在10%~15%。
（二）技术创新与场景拓展
在低空技术创新方面，我国部分技术处于全球第一梯队，低空创投领域热度较高。在飞行器技术领域，无人机和电动垂直起降飞行器（eVTOL）不断创新，多旋翼、复合翼、倾转侧翼等多种技术路线并存，为低空经济的发展提供了多元化的技术支撑。在动力系统方面，我国在高能量密度电池领域取得显著进展，这使得飞行器的续航时间有望大幅延长，进一步拓展了低空经济的应用范围与市场潜力。在无人驾驶技术、智能控制和电动能源技术上，我国技术创新已达到全球领先水平。
与此同时，低空经济应用场景也在不断拓展，涵盖物流配送、农业监测、城市空中交通、应急救援、城市管理、公共安全、环保监测等多个领域。例如，深圳和广州已经开始试点空中出租车服务。预计到2025年，城市空中交通市场规模将突破500亿元。此外，顺丰、京东、美团等企业也在加速布局无人机末端配送，海南离岛免税品的无人机运输等案例验证了其可行性，并显著降低了物流成本，降幅超过30%。
（三）产业链持续完善与拓展
低空经济的产业链长、辐射面广，涵盖了低空基础设施建设、低空航空器制造、低空运营服务、低空飞行保障四大板块。具体可以细分成上游、中游和下游三个环节，上游主要为构建中游各类低空产品的原材料与核心零部件；中游主要为低空产品的制造、低空飞行、低空保障与综合服务；下游主要为运营和各种应用场景，包括旅游业、物流业、文旅业、巡检业等。目前，低空经济的应用场景已然全面跨越第一、第二、第三产业，并在国民经济细分的90多个领域内有所渗透，随着技术的不断成熟与发展，“低空经济+智慧农业”“低空经济+文旅”等“低空经济+”新模式将不断涌现。
（四）国内外低空经济创新“锦标赛”不断加速
针对低空经济这一新兴的经济形态，其蕴含的巨大潜力和市场前景促使国内外多地纷纷开展尝试。国内已有30多个省份制定了低空经济发展规划，各地低空经济项目密集落地。例如，贵阳贵安建立了低空经济“一图三清单”，储备了低空产业项目133个，涵盖低空装备制造、低空基础设施和配套服务、低空经济创新应用场景等领域，总投资322.64亿元。江苏省聚焦超过20家低空经济相关企业，2023年营收超过73亿元，初步形成涵盖研发、制造、运营全流程的产业链。广东省支持深圳、广州、珠海建设通用航空产业综合示范区，着力打造大湾区低空经济产业高地。上海市发布《上海市低空经济产业高质量发展行动方案（2024-2027年）》，提出到2027年，建立起低空新型航空器研发设计、总装制造、适航检测、商业应用的完整产业体系。
主要发达经济体在低空经济领域已经形成了较为完整的产业链和成熟的商业模式。日本通过政府规划和企业参与推动低空经济的发展。欧洲各国则走协同发展之路，通过合作实现空域资源共享和优化配置。
三、推动低空经济高质量发展面临的挑战
（一）制度创新滞后于技术发展速度，法规体系有待健全完善
我国多地积极推进低空空域管理改革，目前初步形成了0-120米主要用于民用消费场景如无人机群表演、航拍；120米-300米主要用于商业使用场景如物流配送、巡航检查；300米-1000米主要用于通航运输场景如空中交通、观光旅游；1000米-3000米主要用于以新能源飞机为载体的更远距离的通航运输场景的工作。整体而言，全国低空经济发展还面临空域资源紧张、各地空域划设执行力度不一、协调性不足，以及低空飞行报批流程较为繁琐等一系列问题。另一方面，低空经济政策法规体系也亟待完善升级。现行法规滞后于技术迭代速度，在安全监管、空域准入等关键领域缺乏统一标准，导致无人机运营、城市空中交通等新兴业态面临合规风险。监管体系有待进一步优化和完善，以提升产业整体发展效能。更需注意的是，现行制度还需构建起安全与发展的动态平衡机制，统筹低空数据安全等监管和引导技术攻关，拓展产业可持续发展空间。
（二）低空软硬融合基础设施建设相对滞后，产业技术创新能力有待提升
基础设施建设是发展低空经济的关键支撑，但目前我国低空经济基础设施建设相对滞后，不利于低空经济发展潜能的充分释放。从硬件上来讲，最为重要的就是起降机场的建设。根据中国航空器拥有者及驾驶员协会（AOPA）的数据，截至2023年年底，国内颁证通用航空机场数量较少，并且对于重点空域的覆盖并不充分。在垂直起降机场的规划和布局上，我国也仍处于起步阶段。从软件上来讲，我国空域管理系统、低空导航、低空监测等方面亟待加强。低空空域离地面较近，城市地貌复杂、空域情况多变，管理难度大，但由于导航、监测、感知等能力的不足以及各地区规划管理需健全，需建设统一协调、科学有效的空域管理系统，影响了低空经济发展的安全性和秩序性。这也使得高质量产业数据集的系统性缺失尤为突出，城市三维地理信息、空域动态流量等关键数据分散，缺乏统一标准与共享机制，降低了智能航路规划、风险预警等核心技术的研发效率。
此外，产业共性技术平台建设相对滞后，企业难以形成技术协同效应。全行业仍需构建开放式的技术场景化验证体系，低空通信协议、空域数字孪生等战略领域的技术迭代速度落后于国际先进水平，影响了产业整体竞争力的提升。
（三）应用场景开放不足，战略性高价值场景挖掘不够
低空经济应用场景的培育面临三大现实瓶颈：应用领域集中化、战略场景建设滞后、场景开放程度不足。当前发展呈现明显的结构性失衡，大多数市场主体扎堆于物流配送、农业植保等传统领域。在城市立体交通、边境智能巡检等高价值战略性场景仍处于零星试点阶段，跨部门协同的顶层设计还需加强，同时未形成可推广的商业模式，难以满足国家空域资源高效利用的战略需求。
场景开放机制的短板一定程度制约了发展空间。部分地方政府对低空场景开发仍持保守态度，应急救援、生态监测等公共领域的准入规则需要进一步清晰。同时，部门间的制度衔接有待加强，空域使用规则与城市管理标准仍需有效贯通，无人机城市配送、低空医疗救援等跨领域场景长期难以突破局部试验。这种状态一定程度上影响了场景创新迭代，进而影响低空经济形成多层次、多维度的应用生态。
（四）技术创新投入大但创新效益有待提升
我国低空经济技术创新体系需构建多元化、高效化的研发生态。在技术路线方面，以eVTOL为例，其研发呈现“广而不精”的局面。企业多涉猎多旋翼型、升力+巡航型、矢量推力型三种主流技术路线，但普遍缺乏技术深耕，路线摇摆不定，尚未形成具有国际竞争力的特色技术体系。与此同时，技术创新效率的下降正制约着企业的盈利能力。
当前行业研发投入产出比持续降低，一些企业陷入“引进-落后-再引进”的恶性循环。动力电池能量密度、飞控系统可靠性等关键指标与国际先进水平存在显著差距，导致产品商业化进程缓慢。且盈利模式创新探索滞后于技术创新，大多数企业依赖政府补贴运营，尚未建立起可持续的盈利机制。企业创新能力的不足影响了行业的整体发展。从技术层面看，当前航空电池仅能满足短距离航行需求，长续航技术受能量密度等因素限制有待成熟，企业需要足够的创新突破能力来解决这些问题。此外，颠覆性技术的孵化能力不足也限制了我国低空经济的发展。
（五）科技创新和产业创新融合不深，产业良性生态有待健全
低空经济产业生态尚未形成有机联动的协作网络，各环节间的协同效应未能充分释放。目前其产业链条中存在明显的协同壁垒，从核心技术研发到终端场景应用的信息传导机制尚未贯通，技术接口与产品标准的兼容性问题较为突出，导致系统集成与场景落地面临现实阻碍。企业间的战略合作尚未形成规模效应，共享研发资源、共建技术平台的实践仍处于探索阶段。知识产权界定模糊、利益分配机制不完善等问题，进一步加剧了企业间的信任壁垒，导致创新资源难以在产业链中高效流动。
（六）低空消费市场潜力巨大，但多样化消费需求有待激发
目前我国低空经济市场消费潜力有待进一步激发。由于低空经济发展历程较短，公众对于低空经济的认知度不足，消费者参与低空经济消费的意愿较低。同时，公众参与低空经济的渠道较少，城市先进空中交通、无人机航拍等服务的定价较高，“低空经济+”的新业态模式单一，较难满足民众多元化和多层次的消费需求，使得民众对低空经济的参与不足。
四、对策建议
（一）以敏捷治理、智慧治理之道，推进制度创新建设
通过敏捷治理和智慧治理理念，大力推进低空空域开放，进一步健全完善低空治理体系，用制度逻辑加强协同发展。
中央空管委研究拟通过部分授权的方式支持六个试点城市600米以下的空域，并批准当地政府开展eVTOL试点，这为低空空域的开放迈出了重要一步。“十五五”期间，应继续通过敏捷治理和前瞻性治理手段，加快低空空域的稳定有序和全面开放，并推动各地区低空空域之间的互联互通，通过建立统一的标准和监管机制，确保各地之间的空域协调与资源共享，为低空经济发展奠定坚实的空域基础。
在政策法规制定层面，政府不仅要以适应性和敏捷性治理为指导理念，让政策法规及时反映、适应最新的发展状况，也要采取前瞻性治理，提前预判低空经济发展进程中可能产生的法律层面的问题，预先做好立法准备，提前预防潜在问题。最后，在制定政策法规时需以前瞻性和系统性思维进行顶层设计，不仅要协调各地方之间的制度，还要注重军民协同、国内外协同，构建安全、高效、可持续的低空经济生态系统。
（二）打造创新发展高地，提高低空创新公共产品供给
重点加强低空智能网联基础设施建设，统筹推进低空软硬件融合的智能化、绿色化、高效益基础设施建设，推动构建低空监测平台和共性技术平台，并开放共享低空开源数据集。
一是实施“低空创新公地建设工程”。系统化构建“硬联通-软协同-数共享”三位一体的基础设施体系。硬件层面，编制《低空智能网联基础设施专项规划》，建设覆盖城市群、交通走廊的低空通信导航网络，部署5G-A通感基站、北斗增强系统等新型设施，三年内实现重点空域连续覆盖；制定通用机场分级建设标准，设立专项建设基金，通过政企共建模式新增百余个垂直起降点，构建“枢纽机场+起降平台+空中驿站”三级网络。软件系统层面，搭建全国统一的低空智联管理平台，集成空域数字孪生、动态路由规划、风险预警等功能模块，打通相关系统数据壁垒，建立空域资源“分钟级”动态释放机制。二是推进低空产业可信数据空间建设，建设国家级低空开源数据集，制定地理信息、空域流量等多类数据标准，依托区块链技术构建跨区域数据共享池，设立数据贡献积分兑换机制，引导企业开放脱敏数据。同步建设低空经济共性技术开源平台，聚焦导航避障、能源动力等重大领域，建立“军方原始技术-科研院所二次开发-企业工程转化”的分级研发体系，每年发布20项以上开源技术包。成立低空创新公地委员会，设立公共创新基金，对关键战略基建项目给予研发补贴，通过“赛马制”方式在长三角、大湾区等地开展智能网联基础设施集成示范，形成可复制的创新公地建设模式。
（三）开发建设战略性场景，实现生态联动创新领航
建设和开发高价值战略性场景并提供优质场景供给，建设高质量低空场景数据集，实施低空经济新技术、新产品、新场景的大规模应用示范行动，推动场景生态建设和跨场景联动。
政府可以通过战略性场景牵引、数据底座支撑、示范工程突破、生态体系联动的路径，构建全链条场景驱动低空创新体系。一方面，重点围绕应急救援、智慧物流、立体交通等高价值战略性场景，制定分级分类建设方案，建立动态更新的场景机会清单和能力图谱，引导企业开展核心技术攻关。另一方面，同步建设高质量低空场景数据集，依托区块链技术搭建多源异构的数据共享平台，构建涵盖空域管理、飞行器运行和环境感知的标准数据池，为场景开发提供全要素支撑。实施“低空经济三新应用示范行动”，通过揭榜挂帅、场景保险等机制，在试点城市开展新能源飞行器、数字孪生空管等百项示范工程，形成可复制的场景解决方案。着力推动跨场景生态融合，建立低空经济创新联盟，打通“应急救援-医疗运输”“物流配送-农业植保”等场景的数据接口和业务链条，探索“空天地一体化”应用模式，配套场景安全评估和伦理审查机制，构建具有全球竞争力的低空经济创新发展生态。
（四）构建创新发展联合体，以根技术引领应用跃迁
以低空经济创新发展联合体和产教融合创新平台为抓手，推动企业主导的产学研深度融合，健全和完善低空产业科技创新体系，提升低空产业科技创新能力，建立低空无人智能创新和智能管控系统，夯实低空产业基础技术，推动新技术新产品新场景大规模示范应用和迭代跃迁，实现创新和应用互促并进。
低空经济技术创新的系统性提升，需建立多维度协同推进机制，以产业创新联合体和产教融合平台为支撑点，推动形成企业主导的产学研深度融合体系。重点支持龙头企业牵头组建跨领域创新联合体，在“十五五”期间布局建设5~10个国家级制造业创新中心，集中突破高精度导航定位、智能集群控制等关键根技术，构建完整的技术专利池和标准体系。
在此基础上，同步深化产教融合机制，依托重点高校建设低空技术研究院，推行“产业教授+学术导师”双轨培养模式，系统开发智能管控模块，每年定向输送具备工程化能力的技术人才。在技术转化层面，建立覆盖研发全周期的分级认证体系，对通过中期验证的技术给予场景开放补贴，通过在试点城市划定特许测试空域，加速新能源动力、自主避障等技术的百万公里级场景验证。
配套构建开源技术生态，建立行业级技术共享社区，开放基础性技术标准和城市三维地理信息数据库，引导产业链上下游共建技术验证平台。支持央地合作设立低空技术产业转化基金，实施首台套装备“保费补贴+政府采购”组合激励，依托物流配送、应急救援等高价值场景开展特许经营试点，形成技术场景化应用收益反哺研发投入的良性循环，切实提升企业技术创新能力和持续盈利能力。
（五）多元主体共建产业生态，金融赋能产业创新
聚焦低空经济产业生态，构建“多元共治、全链贯通、绿色高质”体系，依托生态联盟破解技术壁垒，贯通研发应用链条，推进大中小企业融通，配套专属金融工具，深化军民协同与双向技术转化，形成风险共担、收益共享的创新生态。
针对低空经济产业生态培育，需要加快构建“多元共治、全链贯通、绿色高质”的协同发展体系。一是成立低空经济产业生态联盟，编制产业链全景图谱与标准兼容性指南，重点破解飞行器制造、空管系统等领域的技术接口壁垒。二是支持建设国家级产业创新中心，打造共享试验空域、仿真测试平台及产业链数据中台，实现研发设计-生产制造-场景应用的全流程数据贯通。探索在京津冀、粤港澳等区域设立融通发展示范区，推行“链主企业+专精特新+科研院所”的创新联合体模式，建立知识产权组合式授权机制，形成“基础专利共享、衍生收益分成”的创新激励体系。三是发挥科技金融赋能作用，配套设立百亿元产业母基金，开发“研发贷”“场景险”等专属金融工具，对概念验证和中试项目提供风险补偿、对成熟技术给予财税金融梯度支持。强化军民协同路径，推动相关单位开放多类低空技术接口，建立双向技术转化通道。
（六）提升低空消费信任度，激发激活低空消费蓝海
从多样性和满意度两方面入手，多渠道多举措激发低空经济需求和市场活力，特别是着重在多样性和满意度两方面双管齐下，开拓低空消费市场。在企业和行业层面，要细致挖掘人民多样化需求，让“低空经济+”进一步满足其丰富多彩的需求，激发民众消费热情和消费意愿。在政府层面，要通过多措并举引导企业去开拓更多业务范围，借助多元渠道满足人民群众多样化的需求。在满意度方面，重点在于提升公众对于低空经济的认知度、认可度和接受度。各级政府可以通过新闻报道、综艺节目、自媒体平台等方式多维度为民众提供了解低空经济的渠道，并可以通过展览、讲座等方式让民众近距离接触无人机、eVTOL等低空经济载体，进一步加深其认识，推动形成全民参与、共同支持低空技术安全创新、产业培育和场景消费的健康可持续生态。
作者：尹西明张济涵王新宇王羽(北京理工大学管理学院；中国生产力促进中心协会)
